LA CARRERA JUDICIAL: UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA Y PRÁCTICA

María Camila Nieves Parra. Estudiante de Ciencia Política, Universidad Nacional de Colombia.

El propósito del presente artículo es ubicar la carrera judicial en tres frentes: en primer lugar desde una perspectiva teórica en su relación con la independencia judicial, en segundo lugar en su relación con el auto gobierno de la rama judicial y en tercer lugar desde un breve balance sobre sus aspectos centrales teniendo como marco normativo la Ley 270 de 1996. Tal como se planteó en el artículo precedente “RECORRIDO NORMATIVO DE LA CARRERA JUDICIAL EN COLOMBIA” (el nombre es enlace al artículo) el presente texto dará lugar a un tercer texto centrado en las discusiones concretas sobre la carrera, ya no en el marco de la Ley 270 sino frente al proyecto 130/2015.

La carrera como garantía de independencia

La independencia judicial (IJ) se ha concebido fundamentalmente como un medio para un conjunto amplio de fines superiores: permite el imperio de la ley, la aplicación imparcial de la misma, la defensa de la Constitución, una mejor garantía de los derechos humanos, y desde una perspectiva ligada a los orígenes del Estado, permite la limitación del poder a través de sus separación: se buscó que el juez fallara por sobretodo en derecho, lejos de los intereses personales del gobernante y/o del legislador, razón que volvía deseable el hecho de defender su independencia. [1, p. 26].

Conceptualmente la IJ como referente abstracto da cuenta fundamentalmente de la administración de justicia libre de ilegitimas intromisiones. Esta connotación negativa definida desde el deber ser, implica la ausencia de relación ilegitima entre un sujeto (juez, poder judicial, decisiones judiciales) y un objeto (poderes ejecutivo y legislativo, partes de un proceso, grupos de presión, medios de comunicación, publico general, ONG´s.) [2, p. 110]  Ahora bien la IJ no es un hecho observable, no es posible identificar sus referentes objetivos, es decir, la mente del juez y su manera de razonar, y por tanto el único modo de constatar la existencia de independencia judicial es inferirlo a través de otras observaciones [2, p. 129].  En esta línea, la necesidad de inferencias asociativas para determinar la existencia y el grado de la IJ llevan a que la respuesta a esta cuestión considere que la presencia de conjunto de condiciones institucionales y organizacionales supone la existencia de IJ. Entonces ¿Cuáles son los factores que determinan la existencia de la IJ? Tal como lo expone Linares son múltiples los desarrollos teóricos que tienen como objeto medir la IJ a partir de determinados factores, entre los cuales se encuentran mediciones a partir de las instituciones formales y prácticas informales. En este tipo de mediciones el autor identifica 12 sistemas de los cuales 10 contemplan a la carrera judicial como una variable que tiende a favorecer la IJ, en términos del proceso de selección meritocrático de los jueces, la ocupación de cargos judiciales por profesionales, estabilidad en el cargo y grado de dificultad para remover a los jueces, actores que intervienen en la selección, nombramiento y evaluación y situaciones laborales.

La carrera judicial como garantía de la IJ no solamente se plantea bajo una perspectiva normativa como la anterior, sino también desde una perspectiva desarrollada especialmente por el derecho internacional en las últimas décadas: la independencia judicial como un derecho humano en cabeza de los justiciables, que expresa la prerrogativa de ser juzgados por tribunales con suficientes garantías de independencia. Bajo esta perspectiva la IJ no es deseable sólo porque es un instrumento para fines superiores del Estado de Derecho, sino esencialmente por que como derecho humano busca evitar que los individuos inmersos en un proceso revivan las injusticias que traía consigo la justicia: jueces sin rostro, justicia impartida a civiles por tribunales militares, ausencia de recursos judiciales efectivos, torturas para obtener confesiones, delitos sin leyes preexistentes, suspensión de garantías en estados de emergencia, entre otras. [1, p. 55]. Su calificación como un derecho humano dotado de contenido propio requirió un desarrollo jurisprudencial en el cual paso de ser exclusivamente un componente del acceso a la justicia y al debido proceso a ser un derecho humano autónomo determinado por 3 elementos: adecuados procesos de nombramientos, inamovilidad en el cargo y garantías contra presiones externas. Estos dos primeros elementos tienen un claro referente al sistema de carrera judicial y por tanto aun considerando la IJ como derecho humano, su garantía depende de un adecuado funcionamiento del sistema de carrera.

(Fuente: T. M. C. Luna Blanco, Bogotá D.C.: Universidad Nacional de Colombia, 2011. P.92)

Balance de la carrera judicial

Como se observó en el artículo anterior sobre la historia de la carrera judicial, la preocupación por instaurarla se remonta al Acto legislativo 1 de 1945 y desde entonces se pueden encontrar 8 decretos, 1 Ley estatutaria y cerca de 75 acuerdos del CSJ sobre la materia. Una discusión sobre la carrera judicial necesariamente pasa por su relación con la IJ, como se expuso en el apartado anterior, y por el diseño institucional que la enmarca, es decir el autogobierno de la rama.

El concepto de autogobierno de la rama adquiere sentido en el contexto de las transformaciones de la administración de justicia incluidas en la Constitución de 1991. Así, uno de los objetivos centrales que guiaron la reforma corresponde a la pretensión de crear condiciones institucionales para un poder judicial más independiente del poder ejecutivo, al que estuvo ligado históricamente [3, p. 18]. Sumado a lo anterior, se buscaba que el fortalecimiento en la auto-gestión de los recursos  y el control disciplinar de los jueces redundara en una justicia más pronta y cumplida. En consideración a esto se crea el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) como un órgano de autogobierno, tanto a nivel administrativo como disciplinario, siguiendo el camino abierto por algunos países europeos -Francia (1946), Italia (1947), Portugal (1976) y España (1978)-. Dentro de las funciones de carácter administrativo que se le asignan, se contempla la administración de la carrera judicial como un mecanismo para la gestión de los empleados de la rama, pero especialmente como un factor determinante para la independencia del juez y la calidad de la misma. Vemos entonces que la carrera judicial no se trata solo de la gestión del personal sino que se despliega constantemente en el marco de la IJ y los diseños institucionales provistos para esta independencia.

Para entrar en materia es pertinente una definición inicial: la carrera es un sistema técnico de administración del personal que en el Estado es una forma que toma el servicio civil bajo los criterios de mérito, igualdad, estabilidad, desarrollo personal y estímulos, para garantizar la eficiencia y eficacia de su acción. La carrera judicial en Colombia es una carrera especial de tipo constitucional (C.P. Art.256, numeral 1º) regulada por la Ley 270 Estatutaria de la Administración de Justicia (LEAJ) que permite materializar la igualdad en las oportunidades de acceso a la función pública (C.P. Art.40), el ingreso, permanencia y ascenso por el sistema de méritos (C.P. Art.125), la independencia, diligencia y autonomía de la administración de justicia (C.P. Art.228) y la independencia y autonomía de los jueces (C.P. Art.230). Si bien dentro de los fundamentos de la carrera estos fines constitucionales se tornan fundamentales, también debe considerarse que no deja de ser una función de corte administrativo, y en ese sentido según la LEAJ, debe estar orientada a atraer y retener los servidores más idóneos. Esta amplia contextualización sobre la carrera judicial en relación a la independencia judicial y el autogobierno de la rama, se sigue de un breve balance sobre la carrera en términos de tres elementos que la conforman: el ingreso, la permanencia y asenso, y el retiro.

Ingreso

Por regla general los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Frente a esta prescripción constitucional la Rama Judicial no está exenta y por tanto los cargos de periodo individual y de libre nombramiento y remoción representan aproximadamente el 5%. El restante 95% debe ser provisto mediante concurso de méritos, abierto y público, el cual determina a través de la evaluación de conocimiento, destrezas, aptitudes, experiencia e idoneidad moral quienes son los más aptos para proveer los cargos. Este elemento del concurso de méritos permite cumplir esta máxima administrativa de atraer e incorporar a los servidores más idóneos, de tal forma que la función judicial se profesionalice: desde 1994 se han realizado 25 concursos que sustentaron la posesión de 16.605 servidores judiciales [4, p. 111].

La cobertura promedio de la carrera judicial que los concursos han permitido es considerablemente alta: según el último informe presentado por el CSJ ante el Congreso, es del 100% en los cargos de Magistrado de Tribunales Superiores y Administrativos y de los Consejos Seccionales de la Judicatura; del 99.61% para los cargos de jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativa; del 83.70% para los cargos de jueces de la jurisdicción ordinaria y del 61% para los cargos de empleados [4, p. 112]. A su vez, se evidencia los aumentos en los aspirantes que participan (en consideración al Art. 40 C.P.), aumentando en un 829% la participación de aspirantes para acceder a los cargos de Magistrados de Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, en un 219% para los aspirantes a cargos de Jueces de la República y en un 50% para los cargos de empleados de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios [4, p. 64].

Sin embargo es notable que actualmente un alto porcentaje de los nombramientos son en provisionalidad. De un total de 4013 cargos de jueces, 1127 están provistos en provisionalidad, lo  cual implica que las personan que ejercen ese cargo puede ser servidores inscritos en carrera judicial o en una persona no vinculada al servicio. En ambos casos el nombrado debe reunir los requisitos exigidos para el desempeño del cargo, sin embargo que el nombramiento recaiga en una persona no vinculada al servicio implica que está ejerciendo la función judicial sin haber pasado por un concurso de méritos, elemento fundamental del sistema de carrera, pero además implica que tiene menos garantías respecto a la estabilidad laboral, afectando de forma sustancial la independencia del juez.

Dentro de la lógica de la administración del personal bajo el sistema de carrera, los nombramientos en provisionalidad deben ser un porcentaje bajo, en tanto las vacancias temporales y definitivas deben tener como respaldo una la lista de elegibles. Por tanto los 1127 jueces nombrados en provisionalidad responden a una falla del CSJ en tanto no gestiona proceso de selección permanente que garanticen la disponibilidad para la provisión de vacantes, en los términos del artículo 163 de la LEAJ. Esta situación es más apremiante en la carrera judicial, en tanto la facultad discrecional que tienen las autoridades nominadoras respecto a los nombramientos provisionales merma de forma considerable las condiciones institucionales que garantizan la independencia de los jueces. Lo anterior implica, que si desconocer los alcances que tiene el sistema de carrera judicial, su implementación no ha podido en 20 años erradicar dinámicas de clientelismo judicial que facilitan las provisionalidades y los traslados de funcionarios [3, p. 26]

Permanencia y ascenso

De acuerdo a los principios que guían la carrera judicial y bajo la máxima administrativa de retener los servidores más idóneos se hace relevante el sistema de calificación de los funcionarios judiciales y los incentivos para el ascenso. En primer lugar y bajo los lineamientos del CSJ “La calificación integral de servicios tiene el propósito de lograr la excelencia en todos los niveles de la Rama Judicial del Poder Público y lograr que se mantengan los niveles de eficiencia, calidad e idoneidad en la prestación del servicio de justicia, que aseguren la permanencia, promoción, capacitación y concesión de estímulos.” Es notable que los promedios de calificación integral de jueces y magistrados han tenido una tendencia hacia calificaciones calificadas como excelencia (+85 puntos). En el año 1999 el promedio de calificación para jueces era de 75,09 puntos para el año 2015 llego a 86,12 puntos; a su vez el promedio para los magistrados paso de 82.27 puntos en el año 2000 a 90,62 puntos en el 2015 [5, p. 20]. Consecuente con estos promedios se evidencia que en el 2015 de 668 Magistrados, 449 obtuvieron calificación excelente al igual que el 67% de los jueces evaluados. [4, p. 65].

Considerando que es el mérito el factor central de la carrera, los resultados de la calificación integral de servicios determinan el acceso a los programas de estímulos tales como la condecoración José Ignacio de Márquez y los cursos de especialización, formación y perfeccionamiento organizados por la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”. No obstante, hay un elemento que obstaculiza las oportunidades de ascenso de los jueces inscritos en carrera judicial y es la falta de derecho preferencial al encargo frente a vacantes. Esta figura es aplicable para la carrera administrativa y se encuentra en la Ley 909 de 2004 Art. 24: “los empleados de carrera tendrán derecho a ser encargados de tales empleos si acreditan los requisitos para su ejercicio, poseen las aptitudes y habilidades para su desempeño, no han sido sancionados disciplinariamente en el último año y su última evaluación del desempeño sea sobresaliente”. Sin embargo en la carrera judicial no hay algo equiparable y por tanto que beneficie el sistema de carrera en términos de privilegiar la posibilidad de que las calificaciones de desempeño satisfactorias sean tenidas en cuenta para ejercer un cargo vacante por encima de los nombramientos provisionales y a los jueces mismos en términos de movilidad vertical que les permita acceder a un cargo superior, considerando los beneficios en términos salariales y de perspectiva laboral, ya que les da una oportunidad de adquirir y acreditar nuevas competencias y conocimientos de cara a futuros ascensos.

Retiro

Según la LEAJ la exclusión de la Carrera Judicial de los funcionarios y empleados se produce por las causales genéricas de retiro del servicio y la evaluación de servicios no satisfactoria. No es intención de este breve balance entrar a analizar lo que implica una calificación de servicios no satisfactoria o si el sistema de calificación en sí mismo es apropiado, este punto del retiro está orientado a los arreglos institucionales alrededor de la carrera judicial. De cuerdo a la LEAJ corresponde a la sala administrativa del CSJ administrar y reglamentar la carrera judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley, dentro de esta función de administración se encuentra la realización de la calificación integral de servicios, que como se mencionó anteriormente su resultado insatisfactorio es causal de retiro. El problema que se plantea es que en el marco de la LEAJ no hay una segunda instancia que vigile y controle el adecuado funcionamiento de la carrera, especialmente en lo referido a las calificaciones de servicio, y por tanto no hay un mecanismo de control independiente dentro del gobierno de la Rama frente a las situaciones de carrera judicial.

Para la próxima entrega abordaremos la temática de la independencia y sus garantías en el proyecto de ley estatutaria (Proyecto de Ley 130 de 2015 Cámara de Representantes) que actualmente se encuentra en trámite en el senado para tercero y cuarto debate.

Referencias

[1]	T. M. C. Luna Blanco, Bogotá D.C.: Universidad Nacional de Colombia, 2011.
[2]	S. Linares, «La independencia Judicial: Conceptualización y medición,» de Independencia judicial en América Latina: ¿De quién? ¿Para qué? ¿Cómo?, G. Burgos Silva, Ed., Bogotá D.C., Editorial ILSA, 2003, pp. 107-166.
[3]	G. Burgos Silva, «La administración de justicia en la Constitución de 1991: elementos para un balance,» Pensamiento Jurídico, nº 36, pp. 15-34, Enero-Abril 2013.
[4]	Consejo Superior de la Judicatura, «Informe al Congreso de la República,» Bogotá D.C., 2016.
[5]	Consejo Superior de la Judicatura, «Informe al Congreso de la República,» Bogotá D.C., 2011.
[6]	G. Burgos Silva, «¿Que se entiende hoy por independencia judicial’ Algunos elementos conceptuales,» de Independencia judicial en América Latina. ¿De quién?¿Para qué?¿Cómo?, Bogotá D.C, Editorial ILSA, 2003, pp. 7-42.
[7]	Sentencia C-746, 1999.