Por Camilo Blanco[1]
El carácter subsidiario de la acción de tutela, enunciado de manera general en el tercer inciso del artículo 86 de la Carta, fue examinado por la Corte Constitucional en sus primeras decisiones. Así, en la sentencia T-001 de 1992 la Corte sostuvo que tal mecanismo no fue consagrado “para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos (…)”:
La Corte Constitucional ha juzgado la procedencia de la acción de tutela para cuestionar la validez o controlar los efectos de actos administrativos mediante los cuales se imponen sanciones disciplinarias. El precedente de la Corte no ha sido siempre el mismo y presenta divergencias en asuntos relativos (i) a la idoneidad y efectividad de los medios judiciales ordinarios y (ii) a la posibilidad de calificar una sanción disciplinaria como un perjuicio irremediable.
En un primer grupo de casos (T-262 de 1998 y T-737 de 2004) la jurisprudencia emprendió juicios estrictos de procedencia de la acción de tutela cuando se pretenden debatir asuntos relativos a la validez de sanciones disciplinarias. En ese contexto concluyó que la acción de tutela es improcedente en tanto existen medios judiciales ordinarios -la acción de nulidad y restablecimiento del derecho-. Según tales providencias, la imposición de una sanción no es una razón suficiente para afirmar la configuración de un perjuicio irremediable. De ser ello así, afirma la Corte, “se estaría aceptando que todas las sanciones disciplinarias podrían ser objeto de la acción de tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la función de la jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de orden disciplinario.”
La ratio de estas decisiones indica que no es admisible que la jurisdicción constitucional sustituya las otras jurisdicciones y, por esa vía, que la acción de tutela reemplace las demás acciones. Ello supondría “admitir que el juez constitucional tomara el lugar de las otras jurisdicciones, resultado que iría en contra del fin de la jurisdicción constitucional, cual es el de velar por la guarda e integridad de la Constitución, tarea que comprende también la de asegurar las competencias de las otras jurisdicciones.”
Otro grupo de casos suscitaron un examen de subsidiariedad menos exigente y, para el efecto, fueron consideradas las características de la sanción y el funcionario al que se impuso.
La sentencia T-143 de 2003 examinó la procedencia de la acción de tutela presentada por una funcionaria del Instituto de Seguros Sociales sancionada disciplinariamente con una multa de ochenta (80) días del salario devengado. Concluyó la Corte que la solicitud de amparo era improcedente debido a que podía acudirse a la nulidad y restablecimiento del derecho o también a la simple nulidad y, en ese marco, era factible solicitar la suspensión provisional del acto. Al ocuparse de la existencia de un perjuicio irremediable precisó que no se presentaba en este caso puesto que la sanción no suponía la imposibilidad de acceder al ejercicio de cargos públicos.
Ese planteamiento de la Corte dio lugar a que decisiones posteriores señalaran que la sanción disciplinaria podría calificarse, en algunos casos, como perjuicio irremediable. Ello ocurrió en la T-1093 de 2004, que examinó la acción de tutela presentada por varios Diputados de la Asamblea Departamental de Nariño en contra de la PGN, por la sanción de destitución e inhabilidad que se les había impuesto. Luego de sostener que la acción era improcedente como mecanismo definitivo al existir medios ordinarios, evaluó si procedía para evitar un perjuicio irremediable. En primer lugar (i) señaló que la sentencia T-143 de 2003 declaró que en el caso juzgado en esa ocasión no se identificaba un perjuicio irremediable debido a que la sanción no había consistido en la inhabilidad para acceder a cargos públicos. En segundo lugar (ii) sostuvo que la regla subyacente o ratio decidendi de esa providencia indicaba que “cuando la imposición de una sanción disciplinaria conlleva la imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos, puede llegar a configurarse en casos concretos un perjuicio de carácter irremediable.” En tercer lugar (iii) luego de afirmar que aplicaría y reiteraría tal precedente, advirtió que la sanción no supone inevitablemente un perjuicio irremediable, siendo necesario para su identificación el examen de cuatro condiciones:
“(…) La configuración de un perjuicio irremediable que ha de ser prevenido por vía de la acción de tutela surge, en este orden de ideas, cuando se presentan circunstancias excepcionales tales como las siguientes: (i) que existan motivos serios y razonables que indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia disciplinaria puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías constitucionales y legales pertinentes y, por ende, con violación de los derechos fundamentales de los afectados, en particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio derivado de la providencia sancionatoria adoptada de manera inconstitucional amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en cuestión llene los requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los afectados para su defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia requerida para impedir la afectación irremediable del derecho fundamental invocado.”
Un grupo de sentencias proferidas entre los años 2005 y 2009 aplicaron las reglas definidas por la Corte anteriormente y precisaron las hipótesis que admitían la procedencia excepcional de la acción de tutela.
En síntesis, la jurisprudencia constitucional admite en la actualidad la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos sancionatorios. Esa procedencia es excepcional dado que el ordenamiento jurídico prevé medios ordinarios idóneos para adelantar su control judicial. Por ello la procedibilidad de la solicitud de tutela depende de la necesidad de evitar un perjuicio irremediable, evaluado en concreto y, cuya configuración exige (i) la existencia de motivos serios y razonables que indiquen la posible violación de garantías constitucionales o legales; (ii) la demostración de que el perjuicio puede conducir a la afectación grave de un derecho fundamental; (iii) la verificación de que el daño es cierto e inminente –de manera que la protección sea urgente-; (iv) que se trate de derechos cuyo ejercicio se encuentre temporalmente delimitado; y (v) que los medios disponibles no sean lo suficientemente ágiles para juzgar la constitucionalidad y legalidad de los actos sancionatorios.
[1] Abogado de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en Derecho Constitucional, Magister en Derecho de esa misma institución educativa. Magister en Políticas Públicas, Derecho y Desarrollo Territorial de la Universidad Pierre Mendès Francia y Magister en Argumentación Jurídica Univ. De Alicante. Profesor Univ. Nacional.