LA CONSTRUCCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

-10 años de los Juzgados Administrativos-

 

Víctor David Lemus Chois

Juez 38 Administrativo de Bogotá

Podemos afirmar que los juzgados administrativos nacieron de una doble necesidad: la primera fundada en la necesidad de desarrollar a través de la jurisprudencia los derechos, valores y principios que encierran el concepto de Estado Social de Derecho establecido en la Constitución Política de 1991; y la segunda, estrechamente ligada a la necesidad anterior, del obligado crecimiento y transformación de la organización de lo Contencioso Administrativo, por este proceso de autopoiesis jurisprudencial. Siguiendo el pensamiento de Niklas Luhmann podríamos decir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ha convertido en los últimos 25 años en un verdadero sistema social constituido por decisiones judiciales.

 

En efecto, la constitucionalización de valores, derechos fundamentales y fines del Estado en los ámbitos liberales, sociales, ambientales y culturales transformó decididamente la actividad que hasta ese momento desarrolló la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ya no se trataba simplemente de la “contención del exceso de poder” para proteger a los ciudadanos de la arbitrariedad de la Administración, en adelante el Juez Administrativo se erigió en un “Juez para los Derechos” mediante el ejercicio de nuevos medios de control como la tutela, el cumplimiento y las acciones populares y de grupo y con el renovado vigor que adquirieron los medios de control ya existentes como los de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, electoral y de controversias contractuales que permitieron al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos trascender su función de guardianes del principio de legalidad que rige el Estado de Derecho, para acercarse a las necesidades de restablecimiento, reparación integral, equidad y justicia que reclamaba el Poder Constituyente de 1991.

 

Es así como las providencias judiciales de los Tribunales Administrativos, con destacado liderazgo de los Honorables Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dieron comienzo a esta nueva dinámica entre la organización judicial, la sociedad y las decisiones judiciales. Resultaría inútil pretender relacionar en este momento todos los tópicos tratados en primera instancia por los Tribunales Administrativos, que luego se convirtieron en la actual jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado. Señalamos a título meramente enunciativo los siguientes:

 

• En material laboral todo el fortalecimiento de las garantías de la carrera administrativa y las carreras especiales, el respeto al mérito y a las listas de elegibles, el deber de motivación de los actos administrativos, las claras distinciones entre la discrecionalidad y la arbitrariedad de la Administración.

 

• En el campo de derechos e intereses colectivos los importantes desarrollos sobre el espacio público, la protección del patrimonio público, la moralidad administrativa y derecho al medio ambiente sano.

 

• En cuanto a la responsabilidad del Estado el amplio impulso del concepto de daño antijurídico en consonancia con los títulos de imputación objetivos, como en el caso de los eventos que constituyen el riesgo excepcional y el daño especial, así como la creación de títulos nuevos y autónomos como la defraudación de la confianza legítima, la condición de garante, la pérdida de oportunidad y el control de convencionalidad, entre otros.

 

• También debemos destacar los desarrollos sobre la contratación pública que hasta 1993 estaban casi que limitados al contrato de obra, pero que ahora cuenta con una profusa jurisprudencia sobre los procedimientos de selección del contratista, los principios que rigen los contratos estatales, el marco en el cual la Administración puede ejercer sus potestades excepcionales, los derechos y deberes de los sujetos del contrato, así como en novedosas e importantes decisiones sobre controversias contractuales de muy diversa índole.

 

• En lo tributario y fiscal, también ha sido productiva la jurisprudencia con miras a que se cumplan los derroteros fijados por la Constitución de 1991, de un Estado que está obligado a planificar el gasto y establecer los tributos con respeto a los principios de competencia, progresividad y equidad.

 

• Resaltamos también el desarrollo reciente, pero de suma importancia en el futuro cercano, sobre la planificación urbanística, la libre competencia y tantos otros temas que dejamos de mencionar el día de hoy.

 

• En lo electoral el desarrollo del concepto de democracia participativa, voto programático y los deberes de quienes fungen como representantes de la soberanía popular en las corporaciones públicas.

 

Señalamos de esta manera que el actual desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado es un proceso continuo de producción de principios y reglas de decisión que orientan el desarrollo del concepto de Estado Social de Derecho, y por ende, inciden en el crecimiento de la jurisdicción, convirtiendo a los jueces administrativos en una necesidad para el adecuada concreción de los fines del Estado respecto de la sociedad.

 

Con lo anterior, queremos objetar aquellas conclusiones que infortunadamente tienden a criticar el trabajo judicial como un “Gobierno de los Jueces” con visos de dictadura corporativista o a una vanidad intelectual que no repara en los costos fiscales de sus decisiones. Todo lo contrario, el aumento de las construcciones jurisprudenciales es un reflejo del nuevo papel del Estado colombiano y de las nuevas y cada vez más complejas relaciones entre el Estado y una sociedad, que según palabras del sociólogo Zygmunt Bauman, se vuelven “líquidas”, esto es, difíciles de identificar, sistematizar y conceptualizar, pero que se multiplican día tras día generando nuevas tensiones y conflictos que deben ser resueltos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

Entonces, podemos concluir que buena parte de la congestión de la jurisdicción y de las actuales necesidades de la organización de lo Contencioso Administrativo provienen de esta nueva dinámica jurídica y social, que ha convertido a los jueces administrativos en una puerta más amplia de entrada para el desarrollo de la futura jurisprudencia, a través de la resolución de los nuevos conflictos, derechos e intereses que el devenir histórico, político y social exigen y exigirán a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Tal situación ya era referida de manera profética por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y respaldada por el Consejo de Estado en la acción popular que abrió camino a la implementación de los estrados judiciales que hoy celebran su primera década, al afirmar que los juzgados administrativos partieron “de una verdad innegable como es el hecho de que la justicia administrativa está congestionada, -es tardía mas no impune-, y que dicha tardanza hace que el servicio público y la función pública de administrar justicia no sea eficaz ni oportuna, (…) ni se acompasa con el mandato legal privar a la comunidad del derecho a contar con estos despachos judiciales que diseñó el legislador”[1].

 

Celebramos de esta forma diez años de un primer paso para la construcción de una Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo acorde con los valores y principios del Estado Social de Derecho, pero consiente de los monumentales retos y necesidades que depara el futuro. De allí que se deba continuar robusteciendo y apoyando a los todavía jóvenes juzgados administrativos, que en muchos sentidos, representan el futuro de las relaciones entre Administración de Justicia, Estado y ciudadanos para las décadas por venir.

 

Concluyo señalando que la construcción jurisprudencial del Estado Social de Derecho es más difícil en tiempos de libertad y postconflicto que en tiempos de tiranía, porque para los jueces y magistrados resulta un reto mantener su independencia, como lo hemos podido evidenciar en tiempos recientes. Al respecto quisiera recordar la reflexión que en este sentido hizo el maestro Piero Calamandrei, en su elogio de los jueces[2]:

 

“Diríase que para un magistrado es más difícil mantener su independencia en tiempos de libertad que en tiempos de tiranía.

 

     En régimen de tiranía el juez, si está dispuesto a ceder, lo hace en una sola dirección. La elección es simple, servilismo o conciencia.

 

      Pero en tiempos de libertad, cuando distintas corrientes políticas soplan de todos lados, el juez se encuentra expuesto como el árbol en la cumbre de la montaña. Si el tallo no es sólido, corre el riesgo de inclinarse al soplo de cada uno de los vientos.”

 

[1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 18 de julio de 2002, exp. AP-503, M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

[2] Piero Calamandrei, Elogio de los jueces escrito por un abogado, EJEA, Buenos aires: 1956.